Олександр БАКУМЕНКО

 

Кожна громада має отримати необхідні повноваження та фінансові ресурси для свого розвитку

19 грудня 2017 року, Голос України, №237

 

Олександр БАКУМЕНКО,
заступник голови Комітету Верховної Ради України
з питань аграрної політики та земельних відносин.

 

       Успішність процесу децентралізації влади залежить передусім від правильного розподілу фінансових ресурсів держави і повноважень центральних та місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування. Кожна громада має отримати необхідні повноваження та фінансові ресурси для свого розвитку.

       Аграрним комітетом уже не один рік проводиться активна законотворча діяльність з питання передачі територіальним громадам повноважень з розпорядження землями державної власності, які розташовані за межами населених пунктів.

       Так, розроблений комітетом проект закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з управління земельними ресурсами та посилення державного контролю за використанням і охороною земель» (реєстр. № 4355 від 31.03.2016), прийнято за основу та рекомендовано прийняти у другому читанні та в цілому як Закон. Однак остаточно законопроект досі так і не розглянуто.

       Основні дискусії щодо змісту законопроекту — чи потрібно передавати повноваження з розпорядження землями державної власності територіальним громадам, які не об’єдналися?

       Щоб зняти ці дискусії, Кабінетом Міністрів України у вересні 2017 року внесено на розгляд Верховної Ради проект закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо управління земельними ресурсами в межах території об’єднаних територіальних громад» (реєстр. № 7118 від 18.09.2017), яким пропонується передати повноваження з розпорядження землями державної власності лише об’єднаним територіальним громадам.

       Однак у законопроекті не визначено порядку встановлення та зміни меж територій об’єднаних громад і не регламентовано процедуру внесення відомостей про межі громад до Державного земельного кадастру.

       Це призведе до неможливості встановлення меж територіальних громад і, як наслідок, унеможливить реалізацію наданих громадам повноважень щодо розпорядження землями державної власності, які знаходяться в межах об’єднаної територіальної громади.

       Головне науково-експертне управління апарату Верховної Ради у своєму висновку до законопроекту зазначило, що надання повноважень органам місцевого самоврядування вирішувати питання щодо земель, які перебувають у державній власності, порушує права держави, яка є їх власником, і суперечить статті 317 Цивільного кодексу України, згідно з якою власникові належать права володіння, користування та розпорядження своїм майном. Тобто землі державної власності мають бути передані не у розпорядження, а в комунальну власність об’єднаних територіальних громад.

       Саме тому народними депутатами України — членами аграрного комітету було внесено альтернативний проект закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо управління земельними ресурсами в межах території об’єднаних територіальних громад та врегулювання інших питань у сфері земельних відносин» (реєстр. № 7118-1 від 04.10.2017), яким пропонується передати землі державної власності у комунальну власність об’єднаних територіальних громад (після встановлення за спрощеною процедурою меж територіальних громад та внесення цих відомостей до Державного земельного кадастру).

       Зважаючи на це, комітет, за результатами обговорення, вирішив рекомендувати Верховній Раді України прийняти законопроект № 7118-1 за основу, а урядовий — відхилити.

       Водночас аграрний комітет, громадські аграрні асоціації, експерти у сфері регулювання земельних відносин неодноразово наголошували на необхідності напрацювання комплексного законопроекту, спрямованого на врегулювання питань оподаткування земель, запобігання аграрному рейдерству, визначення правового статусу земель колективної власності, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, удосконалення процедури розпорядження землями державної власності в умовах децентралізації влади в Україні.

       Концепцію щодо деконцентрації у сфері земельних відносин, протидії аграрному рейдерству та тіньовому ринку земель мною було презентовано на засіданні Національної ради реформ під головуванням Президента України Петра Порошенка за участі Прем’єр-міністра України Володимира Гройсмана та членів уряду.

       Проект закону щодо детінізації землі та удосконалення плати за землю від імені національних аграрних асоціацій презентувала Всеукраїнська аграрна рада. По завершенню запропонувала Президенту України розглянути питання щодо внесення до Верховної Ради України комплексного законопроекту.

       Цим комплексним законопроектом став проект закону «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо стимулювання створення та діяльності дрібних фермерських господарств і деконцентрації повноважень у сфері земельних відносин» (реєстр. № 7363 від 06.12.2017), який зареєстровано за поданням Президента України та визначено як невідкладний для позачергового розгляду Верховною Радою.

       Завдяки представникам уряду, Мінагрополітики, Мін’юсту, Держгеокадастру, фахівцям аграрних асоціацій, експертам у сфері регулювання земельних відносин, які спільно з аграрним комітетом напрацювали низку законодавчих ініціатив, спрямованих на захист майнових прав власників і користувачів земельних ділянок, запобігання протиправному поглинанню і захопленню підприємств в аграрному секторі економіки, удосконалення законодавства щодо ведення Державного земельного кадастру та Державного реєстру прав на нерухоме майно, оподаткування земель та дерегуляції функцій у сфері розпорядження землями, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, які увійшли до президентського законопроекту.

       Минулого тижня представив також законопроект майже 100 об’єднаним територіальним громадам у рамках конференції «Децентралізація, управління землями та розвиток громад».

      Йшлося про те, які на сьогодні є проблеми у сфері управління земельними ресурсами.

       Передусім це:

  1. Відсутність у територіальних громад земельних ресурсів, необхідних для їх розвитку.
  2. Поєднання Держгеокадастром розпорядчих і контрольних функцій, що створює конфлікт інтересів і стимулює корупцію.
  3. Неузгодженість законодавчих норм у різних законодавчих актах, які сприяють зловживанням при розпорядженні державними і комунальними землями.
  4. Наявність значної кількості земель з невизначеним правовим статусом (землі колективної власності, нерозподілені земельні ділянки, невитребувані земельні частки (паї), відумерла спадщина).
  5. Відсутність у державному земельному кадастрі відомостей про значну кількість земельних ділянок, право на які набуто раніше за чинним на той час законодавством.

       Задекларований державою шлях на децентралізацію влади має створити такий механізм управління земельними ресурсами, при якому територіальні громади будуть самостійно, без зайвого втручання інших державних органів чи їх посадових осіб, вирішувати спільно з жителями громад усі важливі для них питання, у тому числі й питання щодо розпорядження земельними ресурсами на підвідомчій їм території.

       Коротко про основні положення законопроекту.

       У сфері управління земельними ресурсами передбачається:

       1. Передати об’єднаним громадам у комунальну власність землі державної власності, які розташовані за межами населених пунктів, крім земель, які мають важливе значення для держави.

       2. Передати районним державним адміністраціям від Держгеокадастру та обласних державних адміністрацій повноваження щодо розпорядження землями державної власності, які розташовані за межами населених пунктів (крім земель, які увійшли у межі об’єднаних громад).

       У процесі об’єднання решти територіальних громад ці землі кожна об’єднана громада отримуватиме у комунальну власність об’єднаної територіальної громади.

       Це стимулюватиме громади, які не об’єдналися, до об’єднання та отримання державних земель у комунальну власність.

  • Державний контроль за використанням та охороною земель

       Не краща ситуація із здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель. Розпорядник земель (Держгеокадастр) не повинен здійснювати контроль за правомірністю прийняття рішень щодо передачі земель сільськогосподарського призначення у власність та надання у користування. Кількість скарг, які надходять до комітету, у сфері розпорядження Держгеокадастром землями є лише підтвердженням того, що регулювання земельних відносин та здійснення державного контролю за використанням і охороною земель є незадовільним.

       Зважаючи на це, в законопроекті Держгеокадастр позбавлено контролюючих повноважень та повноважень із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, які передаються:

       — виконавчим органам сільських, селищних міських рад у межах територіальних громад (в частині контролю за використанням земельних ділянок за цільовим призначенням, недопущенням самовільного зайняття земель, їх забур’янення);

       — обласним державним адміністраціям (зокрема, в частині контролю за законністю рішень органів місцевого самоврядування та районних державних адміністрацій щодо розпорядження землями).

  • Землі колективної власності

       Вирішується питання щодо визначення правового режиму земель колишньої колективної власності (не розпайованих земель, колгоспних дворів, полезахисних лісових смуг, польових доріг тощо):

       — передаються до комунальної власності землі колективної власності тих КСП (колективні сільськогосподарські підприємства), які ліквідовані;

       — надається можливість існуючим КСП до 2020 року здійснити допаювання та передати усі несільськогосподарські землі громадам;

       — якщо до 2020 року допаювання не відбудеться, усі землі колективної власності будуть передані в судовому порядку до комунальної власності територіальних громад.

  • Антирейдерські запобіжники

       Аграрне рейдерство на сьогодні набрало загрозливого для економіки країни характеру. Урядовий та обласні оперативні штаби щодо запобігання рейдерству частково зупинили це ганебне явище, але ми розуміємо, що основні причини — це недосконалість законодавства та недостатня наповненість Держгеокадастру відомостями про земельні ділянки, право на які зареєстровано до 1 січня 2013 року.

       Законопроектом врегульовуються такі питання:

       1. Усувається можливість подвійної реєстрації права оренди на земельні ділянки, а саме:

       — Держгеокадастр зобов’язано внести до Державного земельного кадастру відомості про права на землю, які зареєстровані до 2004 року та існують лише в паперовій формі, а також відомості про права на землю, які заре¬єстровано до 1 січня 2013 року;

       — реєстраторів прав зобов’язано перевіряти кадастрові відомості з наданням їм прямого доступу до кадастрів.

       2. Унеможливлюється реєстрація права за підробленими підписами на договорах оренди та документах про зміну учасників підприємств шляхом надання власнику земельної ділянки та учаснику підприємства механізму що¬до блокування реєстраційних дій (встановлення ними обтяжень у вигляді обов’язковості нотаріального посвідчення певних договорів).

       3. Передбачається створення он-лайн баз довіреностей з можливістю доступу до них реєстраторів та нотаріусів, що дозволить реєстраторам не вчиняти реєстраційних дій за підробленими довіреностями.

  • Боротьба з корупційними схемами під час використання державних і комунальних земель

       Трапляється, що розпорядники земель зловживають своїм правом при використанні державних і комунальних земель при безоплатній передачі їх у власність та наданні у користування. Тому законопроектом визначено:

       — вичерпний перелік осіб, які мають право на безоплатну приватизацію земельної ділянки для особистого селянського господарства (учасники АТО, працівники соціальної сфери села);

       — законодавчу заборону на продаж, передачу в оренду, зміну цільового призначення земельних ділянок, які безоплатно одержані громадянами у власність від держави або в оренду без аукціонів.

  • Деконцентрація та дерегуляція функцій управління у сфері земельних відносин

       Концентрація функцій управління у сфері земельних відносин має як позитивні, так і негативні наслідки. Надлишкові повноваження сприяють неналежному виконанню усіх завдань, покладених на Держгеокадастр. Тому законопроектом пропонується передати від Держгеокадастру виконавчим комітетам сільських, селищних та міських рад і районним державним адміністраціям повноваження щодо:

       — державної реєстрації земельних ділянок;

       — погодження документації із землеустрою.

       Для реалізації деконцентрації та дерегуляції функцій управління у сфері земельних ресурсів законопроектом доручено Кабінету Міністрів України забезпечити організацію та фінансування робіт щодо переведення в електронний вигляд і внесення до 1 січня 2019 року до Державного земельного кадастру усіх документів щодо реєстрації прав на земельні ділянки.

Внаслідок законодавчого врегулювання зазначених проблемних питань слід очікувати такі досягнення:

       1. Реальної деконцентрації влади у земельній сфері.

       2. Закріплення за місцевою владою центру прийняття управлінських рішень та повноти відповідальності.

       3. Отримання територіальними громадами стимулу для об’єднання.

       4. Зменшення корупції у земельній сфері, захисту майна, корпоративних прав та земель, які перебувають у власності і користуванні громадян та юридичних осіб.

       Реалізація запропонованих заходів дозволить у перспективі підійти до цивілізованого обігу земель сільськогосподарського призначення, що буде ще одним дієвим кроком для завершення земельної реформи в Украї¬ні.

  • Протидія тіньовому ринку землі

       Законопроектом удосконалено питання щодо оподаткування земель, що дозволить вивести оренду земель із тіньового обігу та забезпечити додаткові надходження до місцевих бюджетів територіальних громад.

       Для прикладу, на сьогодні загальна площа земель сільськогосподарського призначення на підконтрольній Україні території (крім АР Крим та окремих районів Донецької та Луганської областей), які можуть бути передані в оренду фізичними і юридичними особами, становить 34,2 млн гектарів. Однак за договорами оренди земель офіційно обробляються лише майже 22,6 млн гектарів. Таким чином, потенційний обсяг земель, які знаходяться у тіньовій оренді, — приблизно 11,7 млн гектарів, або 28% від загальної площі сільськогосподарських земель.

       Аналогічні оцінки були зроблені проектом Світового банку в процесі проведення пілотних проектів шляхом космічної фотозйомки двох районів Миколаївської та Київської областей. Беручи до уваги розмір податкового навантаження у легально працюючих підприємств, загальні втрати державного бюджету оцінюються у 16 млрд гривень.

       Задля виведення земель із тіньового обігу законопроектом пропонується ухвалити такі норми:

       — зараховувати податок на доходи фізичних осіб від оренди землі до місцевих бюджетів за місцем знаходження такої ділянки. Це створить додатковий стимул місцевим громадам для ефективного контролю за офіційним оформленням оренди земельнихділянок та паїв на території відповідної громади;

       — надати органам місцевого самоврядування повноваження щодо визначення кола осіб, які мають право на пільги зі сплати земельного податку.

       Це створить:

       — стимул місцевим громадам для ефективного контролю за офіційним оформленням оренди землі та протидії ухиленню від сплати земельного податку і ПДФО;

       — ефективний баланс між наданням пільг соціально незахищеним верствам населення та наповнить місцеві бюджети, а також припинить зловживання пільгами зі сплати земельного податку.

       Щодо вдосконалення оподаткування земель було зазначено, що законопроект пропонує перейти від сталих ставок єдиного податку IV групи до диференційованих ставок, що залежать від визначених органами місцевого самоврядування ставок земельного податку (для ріллі ставка єдиного податку дорівнюватиме ставці земельного податку + 0,2%).

       Також розширюється IV група платників єдиного податку шляхом включення до її складу сімейних фермерських господарств, які не мають статусу юридичної особи.

       Це дозволить:

       1. Наблизити податкове навантаження на одиницю площі земельної ділянки фізичних осіб та «тіньовиків» до аналогічного навантаження у суб’єктів господарювання (спрощенців), що сприятиме укладенню офіційних договорів оренди та скороченню площі земель, які перебувають у тіньовій оренді.

       2. Скоротити число фермерських господарств, які працюють в тіні, шляхом офіційної реєстрації дрібних сімейних господарств приватними підприємцями та надання їм державної підтримки.

       Ці пропозиції щодо оподаткування земель були обговорені з широким колом експертів, підтримані аграрними асоціаціями, фахівцями і народними депутатами України податкового комітету.

       На завершення додам, що у законопроекті № 7363 також є дискусійні питання, які потребують більш детального їх обговорення.

       Тому плануємо сьогодні, 19 грудня, розглянути цей законопроект на засіданні комітету і рекомендувати Верховній Раді України прийняти його за основу, що дозволить узгодити всі дискусійні питання під час його доопрацювання до другого читання.

       Маю надію, що спільними зусиллями зможемо реалізувати законодавчі ініціативи, передбачені президентським законопроектом, спрямовані на децентралізацію влади в Україні, подолання корупції у земельній сфері та удосконалення процедури розпорядження землями державної власності.