ЗЕМЕЛЬНА РЕФОРМА: ДЕ ЇЇ ПОЧАТОК,
А ДЕ КІНЕЦЬ?

Плюси і мінуси Земельного кодексу України 2001 року

       Земельний кодекс України в редакції 2001 року суттєво відрізняється від своїх попередників. Наcамперед, ним чітко розмежовуються повноваження органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, запроваджується інший порядок набуття у власність земельних ділянок громадянами, який передбачає виникнення права лише після отримання ними державних актів на право власності на земельні ділянки, передані їм за рішенням органів виконавчої влади чи місцевого самоврядування, а з 2013 року – дня державної реєстрації права – запроваджується заборона на будь-яке відчуження пайових земель та багато іншого.

       Про основні новели цього Кодексу див. «Землевпорядний вісник» № 4.

       У цій статті пропонується розглянути основні недоліки Кодексу та відповідність норм Кодексу завданням проголошеної Верховною Радою УРСР  1990 року земельної реформи.

•  Неузгодженість нових норм з нормами, які існували  до 2002 року

       Перший недолік, на який хочу звернути увагу, це неузгодженість нових норм з нормами, які існували раніше – до 2002 року та на підставі яких вже виникли певні правовідносини

       Незважаючи на наявні Перехідні та Прикінцеві положення Кодексу, низка його нововведень була неузгоджена з тими нормами, які існували раніше і на підставі яких вже виникли певні земельні правовідносини.

       Наприклад, відповідно до статті 92 Кодексу право постійного користування земельними ділянками, на відміну від норм Земельного кодексу в редакції 1992 року, могло виникали лише у державних та комунальних підприємств, установ і організацій, а також у громадських організацій інвалідів України, їхніх підприємств (об’єднань), установ та організацій. Тому пунктом 6 Перехідних положень цього Кодексу  громадяни та юридичні особи, які мають у постійному користуванні земельні ділянки, але за цим же Кодексом не можуть мати їх на такому праві, повинні до 1 січня 2005 року переоформити у встановленому порядку право власності або право оренди на них. Потім цей термін був продовжений до 2008 року. Однак, у 2005 році рішенням Конституційного Суду № 5-рп/2005 від 22.09.2005 положення пункту 6 розділу X втратили чинність як такі, що не відповідають Конституції України (є неконституційними) в частині зобов'язання переоформити право постійного користування земельною ділянкою на право власності або право оренди без відповідного законодавчого, організаційного та фінансового забезпечення.

       Ті ж законослухняні громадяни та юридичні особи, які переоформили право постійного користування на право оренди до рішення Конституційного Суду, втратили це право, а, отже,  замість земельного податку за договорами оренди почали сплачувати орендну плату, яка є набагато більшою. Тобто вони «добровільно загнали» себе у більш невигідні умови. Ті ж громадяни та юридичні особи, які не поспішали  переоформлювати право постійного користування на право оренди, фактично виграли.

       Також з часом перелік осіб, які можуть набувати у постійне користування земельні ділянки, суттєво розширився.

       Іншим прикладом може слугувати те, що колективної власності як такої чинний Кодекс не передбачає. Державні акти на право колективної власності переважно у 90-і роки були видані КСП, яких нині вже не існує. З колективної власності шляхом паювання були виділені лише деякі сільськогосподарські угіддя, на які замість колективної власності виникла приватна власність. Як бути із землями колективної власності, які не паювалися і залишаються у колективній власності, чинний Кодекс досі нічого не говорить, а з часу набрання ним чинності вже минуло понад 16 років!

       Такі приклади непоодинокі, їх можна навести ще, але повернемося  до нашої основної  теми.

•  Внесення змін до Земельного кодексу

       Ще один  недолік чинного Земельного кодексу – величезна кількість змін, які постійно вносяться до нього.

       З часом для виправлення ситуації, про яку згадували вище, а також втілення нових ідей Кодекс не раз доповнювався або змінювався і, на жаль, не завжди ці нові зміни були вдалими.

       Взагалі редакція Земельного кодексу 2001 року, за яку проголосували депутати Верховної Ради України, проіснувала недовго. Ще до набрання чинності до нього Законом України «Про Державний бюджет України на 2002 рік», прийнятим 20.12.2001 року, було внесено перші зміни. Зокрема,  статтею 55 цього Закону зупиняється дія частини першої статті 209 Земельного кодексу України в частині спрямування коштів, що надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва Автономній Республіці Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським радам.

       2002 рік – єдиний рік,  в якому не вносилися зміни до Земельного кодексу, а починаючи з квітня 2003 року і до сьогодні до цього Основного документа по землі – Земельної конституції України – зміни вносилися 112 разів:

• У 2003 – шість разів Законами № 675-IV від 03.04.2003; № 762-IV від 15.05.2003; № 898-IV від 05.06.2003; № 1103-IV від 10.07.2003; № 1119-IV від 11.07.2003; № 1158-IV від 11.09.2003.
• У 2004 – п’ять разів Законами № 1626-IV від 18.03.2004; № 1694-IV від 20.04.2004; № 1709-IV від 12.05.2004; № 2059-IV від 06.10.2004; № 2229-IV від 14.12.2004.
• У 2005 – один раз Законом № 3235-IV від 20.12.2005,
• У 2006 – чотири рази Законами № 3415-IV від 09.02.2006; № 3404-IV від 08.02.2006; № 489-V від 19.12.2006; № 490-V від 19.12.2006.
• У 2007 – двічі Законами № 997-V від 27.04.2007; № 107-VI від 28.12.2007.
• У 2008 – тричі Законами № 309-VI від 03.06.2008, № 509-VI від 16.09.2008, № 800-VI від 25.12.2008.
• У 2009 – десять разів Законами № 875-VI від 15.01.2009; № 1066-VI від 05.03.2009; № 1442-VI від 04.06.2009; № 1443-VI від 04.06.2009; № 1474-VI від 05.06.2009; № 1559-VI від 17.11.2009; № 1561-VI від 25.06.2009; № 1702-VI від 05.11.2009; № 1704-VI від 05.11.2009; № 1708-VI від 05.11.2009.
• У 2010 – десять разів Законами № 1783-VI від 19.01.2010; № 1878-VI від 11.02.2010; № 2154-VI від 27.04.2010; № 2182-VI від 13.05.2010; № 2367-VI від 29.06.2010; № 2404-VI від 01.07.2010; № 2457-VI від 08.07.2010; № 2471-VI від 08.07.2010; № 2480-VI від 09.07.2010, № 2518-VI від 09.09.2010, № 2740-VI від 02.12.2010; № 2850-VI від 22.12.2010; № 2856-VI від 23.12.2010; № 2880-VI від 23.12.2010.
• У 2011 – одинадцять разів Законами № 2949-VI від 14.01.2011; № 3123-VI від 03.03.2011; № 3205-VI від 07.04.2011; № 3521-VI від 16.06.2011; № 3523-VI від 16.06.2011; № 3613-VI від 07.07.2011; № 3687-VI від 08.07.2011; № 4174-VI від 20.12.2011; № 4188-VI від 20.12.2011; № 4215-VI від 22.12.2011; № 4226-VI від 22.12.2011.
• У 2012 – сімнадцять разів Законами № 4442-VI від 23.02.2012; № 4444-VI від 23.02.2012; № 4539-VI від 15.03.2012; № 4709-VI від 17.05.2012; № 5003-VI від 21.06.2012; № 5018-VI від 21.06.2012; № 5059-VI від 05.07.2012; № 5070-VI від 05.07.2012; № 5077-VI від 05.07.2012; № 5245-VI від 06.09.2012; № 5293-VI від 18.09.2012; № 5394-VI від 02.10.2012; № 5395-VI від 02.10.2012; № 5406-VI від 02.10.2012; № 5462-VI від 16.10.2012; № 5494-VI від 20.11.2012; № 5496-VI від 20.11.2012.
• У 2013 – шість разів Законами № 365-VII від 02.07.2013; № 366-VII від 02.07.2013; № 402-VII від 04.07.2013; № 406-VII від 04.07.2013; № 639-VII від 10.10.2013; № 661-VII від 24.10.2013.
• У 2014 – тричі Законами № 1223-VII від 17.04.2014; № 1507-VII від 17.06.2014; № 1556-VII від 01.07.2014.
• У 2015 – одинадцять разів Законами № 180-VIII від 11.02.2015; № 191-VIII від 12.02.2015; № 222-VIII від 02.03.2015; № 388-VIII від 12.05.2015; № 417-VIII від 14.05.2015; № 418-VIII від 14.05.2015; № 497-VIII від 02.06.2015; № 767-VIII від 10.11.2015; № 818-VIII від 24.11.2015; № 862-VIII від 08.12.2015; № 888-VIII від 10.12.2015.
• У 2016 – сім разів Законами № 1012-VIII від 18.02.2016; № 1404-VIII від 02.06.2016; № 1472-VIII від 14.07.2016; № 1532-VIII від 20.09.2016; № 1533-VIII від 20.09.2016; № 1669-VIII від 06.10.2016; № 1774-VIII від 06.12.2016.
• У 2017 – п’ять разів Законами № 1923-VIII від 14.03.2017; № 1983-VIII від 23.03.2017; № 2059-VIII від 23.05.2017; № 2145-VIII від 05.09.2017; № 2236-VIII від 07.12.2017.
• У 2018 році – вже тричі Законами № 2269-VIII від 18.01.2018; № 2314-VIII від 01.03.2018 та № 2354-VIII від 20.03.2018.

       Крім того, Рішенням Конституційного Суду України № 5-рп/2005 від 22.09.2005 було визнано неконституційними деякі норми Кодексу, зокрема, норми пункту 6 Перехідних положень в частині зобов’язання переоформити право постійного користування земельною ділянкою на право власності або право оренди без відповідного законодавчого, організаційного та фінансового забезпечення.

        Як бачимо, 2009, 2010, 2011, 2012 та 2015 роки були найпродуктивнішими для Верховної Ради в частині прийняття законів, якими вносилися зміни до Земельного кодексу України, – відповідно прийнято 10, 10, 11, 17, 11 законів.

      Станом на квітень 2018 року незмінними в Земельному кодексі України з 36 глав та двох розділів «Прикінцеві положення» та «Перехідні положення» незмінними залишилося лише 6 глав: Глава 1 «Основні положення», Глава 8 «Землі оздоровчого призначення», Глава 23 «Захист прав на землю», глава 27 «Використання техногенно забруднених земель», Глава 28 «Консервація земель» та Глава 35 «Екологічне стимулювання раціонального стимулювання раціонального використання та охорони земель».

       За всіма вимогами законотворчості закон, текст якого змінений більш ніж на 1/3, має бути прийнятий в новій редакції, однак про нову редакцію Кодексу на найвищому рівні  поки не йдеться.

      Та чи всі ці Закони були необхідними і зміни, що вносилися до них, виправданими?

       На жаль, як показує практика, одні й ті ж норми Земельного кодексу змінювалися по декілька разів, що аж ніяк не сприяло стабільності земельних відносин, породжувало махінації із землею та створювало підґрунтя для корупції.

       Проаналізуємо, що ж ми втратили з набранням чинності Земельним кодексом України з 2002 року та внесенням постійних змін до нього.

       Перше і найголовніше – стабільність законодавства, яка надавала  б  упевненості всім суб’єктам земельних відносин, у першу чергу – громадянам і юридичним особам у завтрашньому дні. Адже за такої нестабільності Основного законодавчого акта із земельних питань постійно  виникає  низка проблем і непорозумінь в учасників цих правовідносин. Зокрема, як продовжити дію (пролонгувати) договір оренди земельної ділянки державної власності, якщо змінюються повноваження органів, які від імені держави уповноважені розпоряджатися державними землями? Як бути замовникам землевпорядної документації, якщо змінюються назви та правила їх розробки і погодження? Чому Держгеокадастр, маючи повноваження з розпорядження сільськогосподарськими земельними ділянками державної власності, надає їх із зміною цільового призначення для потреб промисловості, будівництва житла тощо? Чому  той же Держгеокадастр одночасно є розпорядником державних сільгоспземель і здійснює контроль за охороною і використанням земельних ділянок в цілому? Чому зацікавлена в отриманні земельної ділянки особа має сама її шукати? Чому встановлене обмеження в 100 га при набутті у власність земельних ділянок в одні руки з 2015 року не діє? Чому спадкоємці засновника фермерського господарства не можуть переоформити земельну ділянку, якщо вона була отримана ним у постійне користування до 2002 року? І таких запитань багато. На жаль, на більшість з них відповіді  досі немає.

       Також слід звернути увагу на те, що деякі зміни до Земельного кодексу з часом відмінялися як невиправдані. Наприклад, у 2004 році Законом № 2059-ІV із тексту «мораторію» було виключено можливість міни підмораторних земельних ділянок на інші земельні ділянки, а в 2006-му Законом № 490-V обмін земельними ділянками повертається.

•  Зарегульованість та неузгодженість норм земельного законодавства

       Ще одним негативним фактором, який не сприяє позитивному розвитку земельних відносин,  є зарегульованість норм Земельного кодексу, законів та підзаконних актів, прийнятих у цій сфері.

       Так, зарегульовуються питання прийняття рішень щодо надання земель у власність або користування, оскільки такі повноваження щодо розпорядження землями розподілені між багатьма органами: на початку – місцеві ради, районні та обласні ради, Рада Автономної Республіки Крим, районні та обласні державні адміністрації, Кабінет Міністрів України, державні органи приватизації; з 2013 року – Держгеокадастр; з 2018 року – об’єднані територіальні громади. Необхідність отримувати велику кількість погоджень, документів тощо для набуття у власність або користування земельних ділянок з часом призвела до спрощення таких процедур шляхом скорочення термінів  прийняття рішень та погоджень відповідними органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також кількості погоджень землевпорядних документів тощо.

       Крім того,  передача земель у власність або користування потребує розробки відповідної землевпорядної документації.  Вид та вимоги до розробки такої документації  законодавство чітко не регулює аж до червня 2015 року, тобто до прийняття Верховною Радою України Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення складу, змісту та порядку погодження документації із землеустрою» (Закон від 02.06.2015 № 497-VIII).

       Із 2013 року землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним кодексом України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку територіальні органи розпоряджається Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр). Поєднання функцій розпорядження державними землями із функцією реєстрації у межах однієї установи – Держгеокадастру – створило конфлікт інтересів та стало джерелом корупції, подолання якої можливе лише шляхом роз’єднання цих повноважень та передачі розпорядження такими землями на місця – до територіальних громад.

       Чимало норм Земельного кодексу України перегукується із нормами Цивільного кодексу, однак є випадки, коли вони схожі, але не однакові.

       Крім того, навіть у чинному Земельному кодексі досі можна знайти норми, що стосуються видачі чи доручення до угод  державних актів на право власності на земельні ділянки, хоча з 2013 року такі правовстановлюючі документи вже не видаються, а право власності на ділянки, набуте з 2013 року, виникає з для державної реєстрації такого права в Державному реєстрі прав.

•  Невиправданість прийняття окремих законів при існуванні Земельного кодексу України

       Перше, що привертає  увагу, – це  велика кількість законів, які прийняті Верховною Радою у «розвиток» чи на доповнення Земельного кодексу України, а також  те, скільки ще планується розробити та прийняти. Та чи потрібно це робити? Адже перевантаження законодавчими актами  аж ніяк не сприяє нормальному розвитку земельних відносин.

       Взагалі,  згадаймо, що таке кодекс як законодавчий акт. Кодекс — єдиний, зведений, юридично і логічно цілісний, внутрішньо узгоджений нормативний акт. Він має складну структуру і великий обсяг, поділяється на частини - загальну і особливу, розділи та глави (Кримінальний кодекс, Цивільний кодекс, Адміністративний кодекс та ін.).

      Згідно з підручником «Теорія держави і права» (автор Скакун О.Ф., видавник «Консум», Харків, 2002 рік) кодифікація є способом (формою) систематизації нормативно-правових актів.

      Систематизація нормативно-правових актів — це діяльність, пов’язана з упорядкуванням і удосконаленням законодавчих та інших нормативно-правових актів, зведення їх в єдину внутрішньо узгоджену систему.

       Здійснювати систематизацію нормативно-правових актів необхідно для:

• усунення суперечностей між нормативними актами;
• підвищення якості та ефективності законодавства;
• забезпечення доступності його використання громадянами, державними органами, громадськими організаціями, комерційними корпораціями.

       Кодификація сприяє посиленню стабільності законодавства. Кодекси, що розробляються, це нові законодавчі акти, які заміняють закони, що діяли раніше, і акти, що регулюють те саме коло суспільних відносин. При всій множині кола норм , що містяться в кодексі, ще раз наголошую,  він характеризується цілісністю, внутрішньою єдністю і власною системою. Кодифікаційні акти покликані бути основою законодавчої діяльності

       Який же стан земельного законодавства сьогодні? Поряд із Земельним кодексом України маємо близько 20 Законів (закони про внесення змін до інших законів до уваги не беруться). Основними з них є:

• від 30.01.1992 № 2073-XII «Про форми власності на землю»;
• від 14.02.1992 № 2114-XII «Про колективне сільськогосподарське підприємство»;
• Декрет КМУ від 26.12.1992 № 15 «Про приватизацію земельних ділянок»;
• від 06.10.1998 № 161-XIV «Про оренду землі»;
• від 22.05.03 № 858-ІV «Про землеустрій»;
• від 05.06.03 № 899-ІV «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)»;
• від 19.06.03 № 962-ІV «Про охорону земель»;
• від 19.06.2003 № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель»;
• від 15.05.03 № 742-ІV «Про особисте селянське господарство»;
• від 19.06.03 № 973-ІV «Про фермерське господарство»;
• від 27.11.03 № 1345-ІV «Про використання земель оборони»;
• від 11.12.03 № 1378-ІV «Про оцінку земель»;
• від 05.02.04 № 1457-ІV «Про розмежування земель державної та комунальної власності»;
• від 17.06.04 № 1808-ІV «Про державну експертизу землевпорядної документації»;
• від 01.07.04 № 1952-ІV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень»;
• від 20.01.05 № 2375-ІV «Про захист конституційних прав громадян на землю»;
• від 07.07.2011 № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр».

       Два з перелічених Законів вже втратили чинність: «Про форми власності на землю» та «Про розмежування земель державної та комунальної власності», а також Декрет КМУ від 26.12.1992 № 15 «Про приватизацію земельних ділянок».

       Деякі з них прийнято в новій редакції («Про оренду земель»).

       Деякі фактично втратили силу, однак офіційно не скасовані – «Про захист конституційних прав громадян на землю», «Про колективне сільськогосподарське підприємство», «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)».

       Крім того, якщо проаналізувати вище перелічені Закони, то такі Закони, як «Про використання земель оборони», «Про державну експертизу землевпорядної документації», «Про державний контроль за використанням та охороною земель» та інші, доцільніше було б не приймати як окремі Закони, а доповнити чинний Земельний кодекс кількома статтями.

       Так, наприклад, Розділ VІ цього Кодексу «Охорона земель» складається з трьох розділів та 9 статей. Разом з тим, у червні 2003 року Верховна Рада приймає Закон «Про охорону земель», який складається з 56 статей, з яких 15 статей – це повноваження різних органів, які    можуть бути включені до відповідних статей Земельного кодексу, а  більшість інших вже включені до Кодексу та фактично дублюють його норми. Також  інші статті цього Закону теж є нічим іншим, як більш розширеним дублюванням норм Земельного кодексу України, зокрема: про державний, самоврядний та громадський контроль, про економічне стимулювання заходів щодо використання та охорони земель та інше.

       Досить «цікавим» є розділ V цього Закону – Державні стандарти і нормативи в галузі охорони земель, який перелічує нормативи (стаття 30 Закону) та визначає, що встановлює ці нормативи Кабінет Міністрів України. В послідуючих статтях, які не містять жодної норми, викладається опис тих чи інших нормативів, що є невиправданим для такого рівня документів.

       Виникає запитання: чи потрібен Закон у такій  редакції? Чи не доцільніше внести ще декілька статей до Розділу VІ Земельного кодексу та доповнити або уточнити існуючі і не перевантажувати законодавство та учасників земельних відносин непотрібними документами, які, до речі, потім не приводяться у відповідність до нових змін у чинному законодавстві? Тим більше, що частина друга статті 188 Земельного кодексу передбачала, що законом має бути встановлено лише ПОРЯДОК ЗДІЙСНЕННЯ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ!

       Інший Закон – «Про використання земель оборони» взагалі складається лише з шести невеликих статей та сьомої – прикінцевих положень. Думаю, якби ці статті були включені до Земельного кодексу, законодавство тільки б виграло.

       Взагалі, більшість із вище перелічених Законів, як на мене,  доцільніше б бачити окремими розділами в Земельному кодексі.

•  Чи виконані завдання земельної реформи?

       Наші законотворці так захопилися новими ідеями, розробкою та прийняттям нових законів, що забули ті основні завдання земельної реформи, які ставилися у 1990 році Верховною Радо УРСР у постанові «Про земельну реформу».

       Якщо ще раз проаналізувати завдання земельної реформи та прийняті законодавчі акти, то можна констатувати, що ці завдання вже давно виконані, адже право приватної власності запроваджено, перерозподіл земель з одночасною передачею їх у приватну та колективну власність відбувся в основному ще у 90-х роках, передача у користування підприємствам, установам і організаціям з метою створення умов для рівноправного розвитку різних форм господарювання на землі, формування багатоукладної економіки, раціонального використання та охорони земель також відбулися, створені різні форми господарювання, у першу чергу, на селі: одноосібники (особисті селянські господарства), фермерські господарства, кооперативи, сільськогосподарські підприємства різних форм власності. Підприємства, установи та організації різних форм власності, які мали в користуванні земельні ділянки, але право на які не було оформлено відповідно до чинного законодавства або ж які отримали право на користування земельними ділянками при реорганізації чи придбанні нерухомого майна, розмішеного на таких ділянках, за бажання вже давно оформили право власності або право користування земельними ділянками. Громадяни України також мали змогу приватизувати земельні ділянки.

       Ті заходи, що значилися у переліку для реалізації завдань земельної реформи, також виконані, а деякі вже по декілька разів. При цьому слід зазначити, що таке поняття як ринок сільськогосподарських земель у завданнях земельної реформи взагалі не згадувалося.

       Враховуючи, що зміни до земельного законодавства щоразу визначають нові правила гри із землею, то коли ж можна вести мову  про закінчення земельної реформи в Україні? Чи є у земельної реформи кінець і що має відбутися для констатації  факту її завершення?

       Взагалі, реформа (франц. Réforme, від латів.(латинський) reformo — перетворюю) – це перетворення, зміна, перевлаштування якої-небудь сторони суспільного життя (порядків, інститутів, установ), що не знищує основ існуючої соціальної структури. В політичній практиці і політичній теорії реформою, зазвичай, називають більш-менш прогресивне перетворення, крок до кращого (див. Універсальний словник української мови).

      Тому виникає питання, чи може цей крок до кращого закінчитися, адже цей процес є постійним? Тому,  незважаючи на те, що до чинного земельного законодавства постійно вносяться нові норми, можна констатувати, що земельна реформа, тобто перетворення, зміна земельних відносин в Україні відбулася.

       А ці зміни є наслідком удосконалення правовідносин, що виникли або виникають у суспільстві внаслідок проведеної земельної реформи.

*   Закінчення. Поч. «Землевпорядний вісник» №2, 3, 2018

  Ніна КОВАЛЕНКО, юрист 

"Землевпорядний вісник" № 5 2018