СТАН ТА ПРОБЛЕМИ ЗЕМЛЕУСТРОЮ
ОБ’ЄДНАНИХ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД
У КОНТЕКСТІ ПІДВИЩЕННЯ ЇХ ФІНАНСОВОЇ СТІЙКОСТІ

УДК 332.2

Леонід НОВАКОВСЬКИЙ,
доктор економічних наук, професор, академік НААН

Антон ТРЕТЯК,
доктор економічних наук, професор,
член-кореспондент НААН

Йосип ДОРОШ,
доктор економічних наук

Обґрунтовано, що для покращення фінансового стану створюваних об’єднаних територіальних громад необхідно здійснити землевпорядні заходи щодо встановлення їх меж та землевпорядкування територій, які як земельні поліпшення дозволять збільшити вартість земель і відповідно надходжень у бюджет від плати за землю. Для визначення правових і організаційних засад землевпорядкування об’єднаних територіальних громад розроблено пропозиції щодо внесення змін у чинне законодавство.

Ключові слова: землеустрій, схеми землеустрою, території об’єднаних територіальних громад, землекористування, землевпорядкування, плата за землю.

Постановка проблеми

       Згідно зі статтею 2 «Принципи добровільного об’єднання територіальних громад» Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» [1] одним із принципів добровільного об’єднання територіальних громад є принцип економічної ефективності. Разом з тим, законодавчо-організаційні напрями реалізації цього принципу в законі не розкриваються. Відповідно до статті 142 Конституції України [2] матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Таким чином, земля та інші природні ресурси, що розміщені на території об’єднаних територіальних громад (ОТГ), є їх матеріальною і фінансовою основою. Проте, як показують дані табл. 1, надходження коштів до бюджету об’єднаних територіальних громад від плати за землю хоча і зростають, однак у питомій вазі від загальних доходів знижуються. Такий стан пояснюється невизначеністю статусу та меж територій ОТГ, низькою ефективністю використання земель та інших природних ресурсів (в табл. 2 приведено, як приклад оцінку існуючого використання природно-ресурсного потенціалу на території Деснянської об’єднаної територіальної громади Чернігівської області) через відсутність землеустрою їх територій як інструменту регулювання земельних відносин та раціоналізації землекористування.

Таблиця 1

Надходження власних доходів об’єднаних територіальних громад
за січень-жовтень 2017-2018 р. [3]

Таблиця 2

Оцінка існуючого використання природно-ресурсного потенціалу
на території Деснянської об’єднаної територіальної громади Чернігівської області [4]

*   Експертна оцінка потенціалу природно-ресурсного потенціалу А.М. Третяка

Результати досліджень

       Процес об’єднання громад триває понад чотири роки. Однак досі не встановлено в натурі ( на місцевості) меж ні однієї об’єднаної територіальної громади і їх не внесено до Державного земельного кадастру. Відсутність в натурі меж громад не дозволяє територіальним громадам здійснювати управління земельними ресурсами в межах юрисдикції органів місцевого самоврядування. Отже, ці органи і надалі залишаються відстороненими від вирішення питань у сфері земельних відносин.

      За рішенням Кабінету Міністрів України у комунальну власність протягом цього року передано 940 тис. га земель державної власності за межами населених пунктів, що становить лише 4,8% всієї площі об’єднаних територіальних громад. Із загальної площі земель комунальної власності, що,  за експертними оцінками, має становити зараз близько 5,2 млн га, у Державному земельному кадастрі зареєстровано близько 60 тис. га, або 0,1 % всієї території держави.

       Законодавча неврегульованість питань встановлення меж, розроблення схем та проектів землеустрою єдиного земельно-ресурсного простору об’єднаних територіальних громад, сільських, селищних, міських рад, проектів землеустрою щодо формування масивів земель сільськогосподарського призначення, які дозволили б запровадити ландшафтну організацію території, є на даному етапі одним із серйозних недоліків впровадження повсюдності місцевого самоврядування, формування раціональної системи землекористування, створення екологічно збалансованих ландшафтів. Разом з тим, тільки заходи із землеустрою, передбачені документацією із землеустрою, дозволяють здійснювати роботи щодо раціонального використання та охорони земель, формування та організації території об'єкта землеустрою з урахуванням їх цільового призначення, обмежень у використанні та обмежень (обтяжень) правами інших осіб (земельних сервітутів), збереження і підвищення родючості ґрунтів тощо [5], а саме здійснювати земельні поліпшення, що збільшують вартість земельних ділянок, а відповідно і надходження в бюджет ОТГ.

       Так, згідно з нашими експериментальними дослідженнями по Деснянській об’єднаній територіальній громаді [4] здійснення комплексу землевпорядно-правових заходів щодо організації використання існуючого природно-ресурсного потенціалу дозволить збільшити середньорічні надходження у бюджет ОТГ до 2042,6 тис. грн  порівняно з існуючими у 2015 році – 424,4 тис. грн, або в 4,8 рази. Якщо таке збільшення надходження коштів від плати за землю екстраполювати на території створених ОТГ [3], то вони становитимуть 10817,28 млн грн, або питома вага у складі всіх надходжень 2018 р. становила б 67,3% замість 14,0%. Таким чином, землеустрій і землевпорядкування є одними з важливих інструментів підвищення фінансової стійкості об’єднаних територіальних громад.  

       Згідно зі статтею 1 Закону України «Про оцінку земель» земельні поліпшення – це зміна якісних характеристик земельної ділянки внаслідок розташування в її межах будинків, будівель, споруд, об'єктів інженерної інфраструктури, меліоративних систем, багаторічних насаджень, лісової та іншої рослинності, а також внаслідок господарської діяльності або проведення певного виду робіт (зміна рельєфу, поліпшення ґрунтів тощо) [6]. Отже, формування раціональної системи землекористування, створення екологічно збалансованих ландшафтів, підготовка науково-обґрунтованих пропозицій у галузі земельних відносин, зокрема, щодо перерозподілу земель, екологізації землекористування, неможливі без розроблення схем та проектів землеустрою для здійснення земельних поліпшень.

        Відповідно до статті 184 Земельного кодексу України [7] землеустрій передбачає складання схем землеустрою, розроблення техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Згідно зі статтею 45 Закону України «Про землеустрій» [5] вказані схеми та обґрунтування складаються щодо території району, села, селища, міста. Однак відповідно до статті 53 цього ж Закону для сіл, селищ, міст розробляються окремі проекти землеустрою щодо впорядкування території вказаних населених пунктів. Отже, в законодавчому полі наявні колізії щодо сутності такого виду землевпорядної документації як «Схеми землеустрою».

       Проблеми землекористування не можуть бути охоплені схемою планування об’єднаних територіальних громад, планами територіальних громад або іншою містобудівною документацією. Особливо це стосується специфічних проблем -  створення екологічно збалансованих ландшафтів, екологізації землекористування, організації територіальних сільськогосподарських та несільськогосподарських підприємств і організацій.

       Таким чином, крім схем землеустрою адміністративних районів, мають розроблятися схеми землеустрою територій об’єднаних територіальних громад сільських, селищних, міських рад.

       У зв’язку з цим ми пропонуємо внести зміни і доповнення до деяких законодавчих актів України, що пов’язані з необхідністю землеустрою об’єднаних територіальних громад.

• І. Земельний кодекс України

        1)  Назву глави 29 Кодексу викласти в такій редакції:

       Встановлення та зміна меж адміністративно-територіальних одиниць, а також територій об’єднаних територіальних громад, сільських, селищних й міських рад.

       2)  Доповнити Кодекс статтею 173^і у такій редакції:

       Стаття 173^і. Межі об'єднаних територіальних громад, сільських, селищних, міських рад

      1. Межі об'єднаних територіальних громад, сільських, селищних, міських рад – це умовні замкнені лінії на поверхні землі, що відокремлюють територію об'єднаних територіальних громад, сільських, селищних, міських рад від інших територій.

      2. Межі об'єднаних територіальних громад, сільських, селищних, міських рад встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) їх меж.

      Проекти землеустрою щодо зміни меж об'єднаних територіальних громад, сільських, селищних, міських рад розробляються з урахуванням існуючих меж сільських, селищних та міських рад за клопотаннями відповідних громад.

      3. Відомості про встановлені межі об’єднаних територіальних громад, сільських, селищних, міських рад вносяться до Державного земельного кадастру та визначаються у витязі з Державного земельного кадастру, який безоплатно видається відповідній об’єднаній територіальній громаді, сільській, селищній, міській раді.

       4. Рішення про встановлення і зміну меж об'єднаних територіальних громад, сільських, селищних, міських рад, приймаються районною радою за поданням відповідних об'єднаних територіальних громад, сільських, селищних, міських рад.

       5. Межі об'єднаних територіальних громад, сільських, селищних, міських рад встановлюються в порядку та відповідно до закону.

       3) У статті 184 Кодексу пункт «в» викласти в такій редакції:

       в) складання схем землеустрою областей, районів і територій об’єднаних територіальних громад, сільських, селищних, міських рад;

       4). У статті 186. Кодексу:

       в абзаці 1 частини першої слова «Схеми землеустрою і техніко-економічні обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць» замінити словами «Схеми землеустрою областей, районів»;

       абзац 2 частини першої викласти в такій редакції:

      «У разі розроблення схеми землеустрою території об’єднаної територіальної громади, сільської, селищної, міської ради ця схема погоджується відповідними сільськими, селищними, міськими радами»;

      абзац 3 частини першої викласти в такій редакції:

       Схема землеустрою області, району затверджується відповідною обласною, районною радою, а схеми землеустрою територій об’єднаних територіальних громад, сільських, селищних, міських рад затверджуються відповідною об’єднаною територіальною громадою, сільською, селищною, міською радою;

       абзаци 3 і 4 частини першої виключити.

• ІІ. Закон України «Про землеустрій»

       У статті 25 Закону пункт «в)» частини другої викласти в такій редакції:

       в) схеми землеустрою областей, районів і територій об’єднаних територіальних громад, сільських, селищних, міських рад.

       2) Статтю 45 викласти в такій редакції:

      Стаття 45. Схеми землеустрою областей і районів.

       Схеми землеустрою областей і районів розробляються з метою визначення перспективи щодо використання та охорони земель для підготовки обґрунтованих пропозицій у галузі земельних відносин, організації раціонального використання та охорони земель, перерозподілу земель з урахуванням потреби сільського, лісового та водного господарств, розвитку сіл, селищ, міст, територій оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного призначення, природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення тощо.

      Схеми землеустрою областей і районів розробляються за рішенням обласної, районної ради.

      Схема землеустрою області, району включає:

а) завдання на складання схеми землеустрою;

б) пояснювальну записку;

в) рішення відповідного органу місцевого самоврядування про розроблення схеми землеустрою;

г) характеристику природних умов області, району;

д) інформацію про сучасний стан використання та охорони земель у межах області, району (включаючи обмеження у використанні земель);

е) картограму категорій земель у розрізі угідь у межах відповідної території;

ж) картограму агровиробничих груп ґрунтів та крутизни схилів;

з) еколого-економічне обґрунтування використання та охорони земель;

и) техніко-економічні показники схеми землеустрою;

к) матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування;

л) інформацію про перспективний стан використання та охорони земель у межах області, району;

м) схему запланованих заходів щодо раціонального використання та охорони земель;

н) матеріали погодження схеми землеустрою.

       3) Доповнити Закон статтею 45¹ в такій редакції:

       Стаття 45¹. Схеми землеустрою територій об’єднаних територіальних громад, сільських, селищних, міських рад

      Схеми землеустрою територій об’єднаних територіальних громад, сільських, селищних, міських рад розробляються з метою визначення напрямів використання та охорони земель і інших природних ресурсів залежно від їх придатності, цінності та потенціалу, ринкового перерозподілу земель з урахуванням інтересів держави, територіальних громад, громадян і юридичних осіб.

     Схеми землеустрою територій об’єднаних територіальних громад, сільських, селищних, міських рад розробляються за рішенням відповідної територіальної громади або ради.

     Схема землеустрою території об’єднаної територіальної громади, сільської, селищної, міської ради передбачає:

• проведення аналізу використання земель, оцінювання ресурсного потенціалу земельних ресурсів, екологічної стабільності землекористування, визначення головних шляхів удосконалення перерозподілу земель, їхнього раціонального використання та охорони;
• розроблення пропозицій щодо оптимізації складу і співвідношень угідь, класифікації земель за придатністю для сільського господарства, меліорації і поліпшення, обґрунтування перерозподілу земель із врахуванням цінності інших природних ресурсів для подальшого їх використання в рекреаційних, оздоровчих та інших цілях.
• формування екологічної мережі на місцевому рівні та розширення (уточнення) територій (земель) природоохоронного, природно-заповідного, оздоровчого, рекреаційного й історико-культурного призначення;
• визначення земель з різними режимами використання, а також земель, обмежених у використанні;
• уточнення меж територій поселень та визначення резерву земель для розширення їх меж;
• обґрунтування перспектив розвитку й удосконалення територіального розміщення землекористування сільськогосподарських підприємств та фермерських господарств із врахуванням придатності земель і цінності інших природних ресурсів, несільськогосподарських підприємств дрібного і середнього бізнесу і їх кооперування, об'єктів інженерної, виробничої і соціальної інфраструктури тощо;
• розробку заходів щодо протиерозійної організації території, захисту земель від ерозії, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, забруднення відходами виробництва і споживання, радіоактивними речовинами, поліпшення природних ландшафтів тощо;
• визначення потреби в капітальних вкладеннях і матеріальних ресурсах для реалізації намічених заходів, розробка пропозицій з фінансування і здійснення заходів, передбачених схемою землеустрою;
• оцінку впливу на довкілля змін у структурі землекористування та екологічної, економічної і соціальної ефективності пропонованих заходів.

       Схема землеустрою території об’єднаної територіальної громади, сільської, селищної, міської ради включає:

 а) завдання на складання схеми ;

 б) пояснювальну записку;

 в) рішення відповідного органу місцевого самоврядування про розроблення схеми землеустрою;

 г) характеристику природних умов території об’єднаної територіальної громади, сільської, селищної, міської ради;

 ґ) інформацію про сучасний стан використання та охорони земель у межах території об’єднаної територіальної громади, сільської, селищної, міської ради (включаючи обмеження у використанні земель);

 д) матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування;

 е) картограму придатності сільськогосподарських угідь для вирощування сільськогосподарських культур та цінності природних ресурсів;

 є) план зонування земель за їх категоріями, типами (підтипами) землекористування;

 ж) план територіальних природоохоронних та інших обмежень у використанні земель та інших природних ресурсів;

 з) інформацію про перспективний стан використання та охорони земель та інших природних ресурсів у межах території об’єднаної територіальної громади, сільської, селищної, міської ради;

 и) відомості про заплановані заходи щодо раціонального використання та охорони земель та дані про їх обсяги, терміни виконання, вартість і ефективність;

 і) техніко-економічні показники схеми землеустрою;

 ї) матеріали погодження та затвердження схеми відповідними об’єднаними територіальними громадами, сільськими, селищними, міськими радами.

• ІІІ. Закон України «Про державний земельний кадастр»

       1) Статтю 10 Закону викласти в такій редакції:

      1. Об'єктами Державного земельного кадастру є:

• землі в межах державного кордону України;
• землі в межах території адміністративно-територіальних одиниць;
• землі в межах території об’єднаних територіальних громад, сільських, селищних, міських рад;
• обмеження у використанні земель;
• земельна ділянка.

       2) Статтю 13 Закону викласти в такій редакції:

       Стаття 13. Склад відомостей Державного земельного кадастру про землі в межах територій адміністративно-територіальних одиниць, об’єднаних територіальних громад, сільських, селищних, міських рад.

       1. До Державного земельного кадастру включаються такі відомості про землі в межах території адміністративно-територіальних одиниць (Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, районів, міст, селищ, сіл, районів у містах) та територій об’єднаних територіальних громад, сільських, селищних, міських рад:

       а) найменування адміністративно-територіальної одиниці, об’єднаної територіальної громади, сільської, селищної, міської ради;

      б) опис меж адміністративно-територіальної одиниці, території об’єднаної територіальної громади, сільської, селищної, міської ради;

      в) площа земель в межах території адміністративно-територіальної одиниці, об’єднаної територіальної громади, сільської, селищної, міської ради;

      г) повне найменування суміжних адміністративно-територіальних одиниць, об’єднаних територіальних громад, сільських, селищних, міських рад;

      ґ) інформація про акти, на підставі яких встановлені та змінені межі адміністративно-територіальних одиниць, об’єднаної територіальної громади, сільської, селищної, міської ради;

      д) відомості про категорії земель у межах адміністративно-територіальної одиниці, території об’єднаної територіальної громади, сільської, селищної, міської ради:

• назва, код (номер), межі категорії земель;
• опис меж;
• площа;
• інформація про документи, на підставі яких встановлено категорію земель;

      е) відомості про угіддя адміністративно-територіальної одиниці:

• назва, код (номер);
• контури угідь;
• площа;
• інформація про документи, на підставі яких визначено угіддя;
• інформація про якісні характеристики угідь;

      є) відомості про економічну та нормативну грошову оцінку земель в межах території адміністративно-територіальної одиниці, об’єднаної територіальної громади, сільської, селищної, міської ради;

      ж) відомості про бонітування ґрунтів адміністративно-територіальної одиниці, території об’єднаної територіальної громади, сільської, селищної, міської ради.

      2. Обсяг інформації Державного земельного кадастру про якісні характеристики земельних угідь в межах території адміністративно-територіальної одиниці та об’єднаної територіальної громади, сільської, селищної, міської ради визначається Порядком ведення Державного земельного кадастру.

       3) Частину першу статті 18 викласти в такій редакції:

      1. Документами Державного земельного кадастру, які створюються під час його ведення, є:

• індексні кадастрові карти (плани) України, Автономної Республіки Крим, областей, районів, сіл, селищ, міст, територій об’єднаних територіальних громад, сільських, селищних, міських рад;
• індексні кадастрові карти (плани) кадастрової зони, кадастрового кварталу;
• кадастрові карти (плани) Автономної Республіки Крим, областей, районів, сіл, селищ, міст, територій об’єднаних територіальних громад, сільських, селищних, міських рад, інші тематичні карти (плани), перелік яких встановлюється Порядком ведення Державного земельного кадастру;
• Поземельні книги.

Висновки

       Покращення фінансового стану створюваних об’єднаних територіальних громад залежне від надходжень у бюджет коштів від плати за землю. Землеустрій їх територій є основоположним механізмом здійснення землевпорядних заходів щодо офіційного встановлення меж та землевпорядкування територій об’єднаних територіальних громад, які як земельні поліпшення дозволять збільшити вартість земель і відповідно надходжень у бюджет від плати за землю. Для визначення правових і організаційних засад землевпорядкування об’єднаних територіальних громад розроблено пропозиції щодо внесення змін у чинне законодавство.

       Література

       1. Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Електронний ресурс: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/15719/print 1473700920200673

       2. Конституція України. Електронний ресурс: http://zakon2.rada.gov.ua/ laws/show/254к/ 96-вр/print1476586411943513.

       3. Моніторинг процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування станом на 10 листопада 2018 р. Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України. Електронний ресурс: https://storage.decentralization.gov.ua/uploads/library/file/ 333/10.11.2018.pdf.

       4. Третяк А.М., Третяк В.М., Леонець В.О. та ін. Склад, структура та зміст «Програми використання і охорони земель та інших природних ресурсів на територіях об’єднаних територіальних громад» на прикладі Деснянської об’єднаної територіальної громади Козелецького району Чернігівської області: [монографія] / А.М. Третяк, В.М. Третяк, В.О. Леонець, Н.А. Третяк, Н.О. Капінос. – Херсон: ОЛДІ-ПЛЮС. – 2016. – 110 с.

       5. Закон України «Про землеустрій». Електронний ресурс: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/858-15/print1476586411943513.

       6. Закон України «Про оцінку земель». Електронний ресурс: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1378-157.

       7. Земельний кодекс України. Електронний ресурс:  http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/2768-14/print1509545301814503

       8. Закон України «Про державний земельний кадастр». Електронний ресурс: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/3613-17/print1452604217682956.

       THE STATE AND PROBLEMS OF THE EARTHQUAKE OF THE UNITED NATIONAL TERRITORIAL
       COMMUNITIES IN THE CONTEXT OF IMPROVING THEIR FINANCIAL STABILITY

       Novakovsky L.Ya., Doctor of Economics, professor, academician of NAAS

       Tretyak A.M., Doctor of Economics, Professor, Corresponding Member of NAAS

       Dorosh Y.M., Doctor of Economics

       It is grounded that in order to improve the financial condition of the created united territorial communities, land management measures should be implemented in order to establish their boundaries and land management of the territories, which, as land improvements, will increase the cost of land and, accordingly, revenues to the budget from the payment for land. To determine the legal and organizational principles of land management of the united territorial communities, proposals were made for amending the current legislation.

Keywords: land management, schemes of land management, territory of united territorial communities, land use, land management, land payment.

       СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА ОБЪЕДИНЕННЫХ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ
       ГРОМАД В КОНТЕКСТЕ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТИ

       Новаковский Л.Я., доктор экономических наук, профессор, академик НААН

       Третяк А.М., доктор экономических наук, профессор, член-корреспондент НААН

       Дорош И.М., доктор экономических наук

       Обосновано, что для улучшения финансового состояния создаваемых объединенных территориальных общин необходимо осуществить землеустроительные мероприятия по установлению их границ и землеустройства территорий, как земельные улучшения позволят увеличить стоимость земель и соответственно поступлений в бюджет от платы за землю. Для определения правовых и организационных основ землеустройства объединенных территориальных общин разработаны предложения по внесению изменений в действующее законодательство.

      Ключевые слова: землеустройство, схемы землеустройства, территории объединенных территориальных общин, землепользования, землеустройства, плата за землю.