ЗАКОН ВИМАГАЄ ПОВАГИ
 

Алла КАЛЬНІЧЕНКО, юрист
 

       Конституцією України, прийнятою в 1996 році Верховною Радою, проголошено в Україні принцип верховенства права. Конституція має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно­правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Тобто право, правові норми (закони) понад усе.

ЩО ТАКЕ ПРАВО?

       Юридична енциклопедія під загальною редакцією Ю. Шемшученка, яка є найбільш авторитетним енциклопедичним юридичним виданням в Україні, дає таке визначення: «Право — система соціальних загальнообов’язкових норм, дотримання і виконання яких забезпечуються державою».

       А ось кілька тез з підручника Л.Д. Коровіної «Основи правознавства», які дають розуміння, чому в усі часи в усіх державах існували і мають існувати чіткі норми поведінки особи, визначені законами держави, законами моралі, законами релігії та іншими:

       «Суспільне життя людей тісно взаємопов’язане. Вчинки однієї людини спричиняють наслідки для іншої. Взаємодія людей неможлива без дотримання певних правил. З метою створення взаємовигідних умов спілкування, чіткого порядку взаємовідносин люди виробили систему правил, які регламентують їх поведінку. Ці правила називають соціальними нормами, тобто це — правила поведінки, що поширюються на певні групи людей, регулюють суспільні відносини і забезпечуються різноманітними засобами соціального впливу.

       Соціальні норми поділяються на:

       Норми права — які встановлюються і охороняються державою.

       Мораль — норми, що склалися у людському суспільстві у зв’язку з уявленням про добро, зло, правду, справедливість.

       Звичаї — норми, що склалися історично і в результаті багаторазового повторення увійшли у звичку. Корпоративні норми — норми громадських організацій, які визнає держава. Релігійні норми — норми, відображені в Корані або інших релігійних книгах.

       Становлячи різновид соціальних норм, норми права мають всі ознаки соціальних норм (регулятивність, нормативність, забезпеченість) і в той же час відрізняються від них специфічними властивостями:

1) формування і дія права тісно пов’язані з державною діяльністю. Держава надає праву загальнообов’язковий характер і примусову силу. Державний примусовий вплив забезпечує втілення правових норм у життя в тих випадках, коли люди добровільно не виконують або не дотримуються їх;

2) порушення норми права тягне негативну реакцію держави у вигляді юридичної відповідальності. Вона постає як найбільш серйозний за своїми наслідками для людини вид соціальної відповідальності. Наприклад, заходом юридичної відповідальності може бути позбавлення волі, майнове стягнення, позбавлення права займатися певним видом діяльності. Порушення ж норм моралі тягне лише суспільний осуд, а порушення релігійної норми — санкції з боку церкви;

3) дія норм права поширюється на всіх людей. Межі дії права не залежать від волі й бажання людини; навіть незнання правової норми не звільняє від необхідності її дотримуватися та від відповідальності у разі її порушення. Навпаки, дія релігійних чи корпоративних норм поширюється на людину тільки при її добровільній згоді. Наприклад, норми православної церкви діють тільки щодо її парафіян; статут політичної партії обов’язковий до виконання для її членів».

       Тобто маємо загальнообов’язкові правила поведінки для всіх громадян — на рівні держави, для парафіян — у межах церковної парафії, працівників — у межах підприємства, установи чи організації, в яких вони працюють, а також для кожного — в межах його сім’ї, наслідком невиконання яких є певне покарання порушників.

       Якщо взяти до уваги, що право — це система загальнообов’язкових і формально визначених правил поведінки, що встановлюються, гарантуються і охороняються державою з метою упорядкування суспільних відносин, то пропоную проаналізувати, як будується, запроваджується і виконується в Україні ця система загальнообов’язкових правил поведінки у галузі земельних відносин.

ЗМІНИ У ЗЕМЕЛЬНОМУ ЗАКОНОДАВСТВІ І ЇХ ВПЛИВ НА ЗЕМЕЛЬНІ ВІДНОСИНИ

       Які ж норми регулюють земельні відносини? Найголовнішим серед усіх законодавчих актів України, який регулює у тому числі й питання землі, як зазначено на початку, є Конституція України.

       Серед законів, які регулюють земельні відносини, основним є Земельний кодекс України, Закони «Про оренду землі», «Про землеустрій», «Про Державний земельний кадастр», «Про охорону земель» та ще понад 300 законів, які певною мірою стосуються землі.

       Крім законів, земельні відносини регулюються указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України, відомчими нормативними актами.

       Мимоволі постає запитання: як можна у всьому цьому розібратися та не порушити встановлених норм? Скажу відразу — неможливо! Адже, крім катастрофічно великої кількості цих документів, які необхідно знати та виконувати, навіть у межах одного закону маємо норми, що кардинально суперечать одна одній. І це не дивно, адже впродовж останнього десятиріччя відношення до законотворення, у депутатів Верховної Ради передусім, як до художньої творчості, при цьому далеко не завжди професійне і серйозне.

       Проаналізуємо Земельний кодекс України — так звану Земельну конституцію, — який з часу незалежності тричі офіційно змінював свою редакцію. Перший Кодекс був прийнятий 18 грудня 1990 року, а набув чинності 15 березня 1991 року. У 1992 році Земельний кодекс приймається у новій редакції. На той час це мало виправдання, адже ним поряд з державною власністю було запроваджено приватну та колективну власність на землю. І що особливо цікаво — до цього Кодексу зміни вносилися лише п’ять разів. Тобто розуміння і повага до закону тоді ще була.

       У жовтні 2001 року Верховна Рада України приймає новий Земельний кодекс, який набуває чинності 1 січня 2002 року. З того часу до чинного Земельного кодексу 88 разів вносилися законами зміни, а деякі статті декілька разів кардинально змінювалися.

       На жаль, такий підхід з боку законодавців до основного земельного закону, та й поспішність деяких депутатів з терміновим прийняттям тих чи інших змін, які згодом, як правило, потребують нового коригування, породжує негативне відношення, невпевненість у завтрашньому дні та недовіру пересічних громадян і потенційних інвесторів, які так чи інакше є учасниками земельних відносин.

       Крім того, слід зауважити, що маючи чинний Земельний кодекс, не повинно бути стільки законів із земельних питань. Кодекс передбачає кодифікацію окремих законів в один. Тобто, закони про землеустрій, охорону земель, оцінку земель та інші не повинні бути самостійними, а мають входити окре­мими розділами до Земельного кодексу.

       Якщо проаналізувати ці Закони, то більшість їх норм стосується компетенції органів (які практично повторюються в кожному з них), суб’єктів та об’єктів цих законів, перелік законодавчих актів, відповідальність (загальні норми) тощо. Тобто, близько 60% тексту законів може бути виключена і об’єднана загальними нормами в Земельному кодексі. Решту — близько 40% відсотків тексту норм — необхідно точніше та лаконічніше викласти саме в розділах Земельного кодексу України.

       За необхідності деякі уточнення або механізми застосування окремих норм можна викласти в підзаконних актах. Однак їх теж має бути значно менше, щоб не заплутуватися. Адже вже на сьогодні маємо ситуацію, коли вносять зміни до деяких норм, а потім ці зміни не узгоджуються з іншими нормами навіть в одному і тому ж нормативно­правовому акті.

       Для прикладу:

1. У 2013 році запрацював новий порядок набуття у власність і користування земельних ділянок. Тобто, Законами України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», «Про Державний земельний кадастр» та змінами до Земельного кодексу встановлено, що право на землю, яке виникає у громадян або юридичних осіб, має бути обов’язково зареєстроване в Державному реєстрі прав. При цьому право власності (первинне) посвідчується не державним актом на право власності на земельну ділянку. а свідоцтвом про право власності після державної реєстрації прав. Отже, з 2013 року державні акти на землю не видаються. Однак, сам Земельний кодекс до нині містить низку норм, які передбачають видачу державного акта на землю, зокрема, статті 128, 132, п. 1 Перехідних положень. Таким чином, вже третій рік норми не приведені у відповідність до чинного законодавства.

2. 5 квітня цього року набув чинності Закон України від 12.02.2015 № 191­VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція)». Цим Законом, зокрема, внесено зміни до статті 33 Земельного кодексу та статей 5, 6 та 7 Закону України «Про особисте селянське господарство», якими відповідно передбачено, що:

       «Земельні ділянки, призначені для ведення особистого селянського господарства, можуть передаватися громадянами у користування юридичним особам України і використовуватися ними для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства без зміни цільового призначення цих земельних ділянок»;

       «Земельні ділянки особистого селянського господарства можуть використовуватися для ведення особисто­го селянського господарства, товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства»;

       «Члени особистого селянського господарства мають право передавати земельні ділянки особистого селянського господарства фізичним або юридичним особам в оренду відповідно до закону».

       Разом з тим, пунктами «а» та «б» частини третьої статті 22 цього ж Кодексу та статтями 1 та 5 зазначеного Закону встановлено, що:

       «Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування:

а) громадянам — для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва;

б) сільськогосподарським підприємствам — для ведення товарного сільськогосподарського виробництва».

       «Особисте селянське господарство — це господарська діяльність, яка проводиться без створення юридичної особи фізичною особою індивідуально або особами, які перебувають у сімейних чи родинних відносинах і спільно проживають, з метою задоволення особистих потреб шляхом виробництва, переробки і споживання сільськогосподарської продукції, реалізації її надлишків та надання послуг з використанням майна особистого селянського господарства, у тому числі й у сфері сільського зеленого туризму.

       Діяльність, пов’язана з веденням особистого селянського господарства, не відноситься до підприємницької діяльності».

       Крім того, враховуючи відповідно до змін можливість передачі громадянином — власником земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства своєї ділянки в оренду сільгосппідприємству, земельна ділянка по факту буде використовуватися із зміною цільового призначення, тобто для ведення товарного сільгоспвиробництва. Це, у свою чергу, вже не узгоджується із змінами, внесеними до статті 33 Кодексу, де така зміна цільового призначення не допускається.

       Нагадаю, що відповідно до статті 1 Закону України «Про землеустрій» цільове призначення земельної ділянки — це використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

       Також за Класифікацією видів цільового призначення земель, затвердженою наказом Держкомзему України 23.07.2010 р. № 548, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 01.11.2010 р. за № 1011/18306, земельні ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва та ведення особистого селянського господарства мають різні коди КВЦПЗ, а саме 01.01 та 01.03.

       Тож слідом поставатимуть запитання: як задіювати податкові норми у цьому випадку? Чи не потрібно змінювати цільове призначення цієї землі? Чи не розповсюджуватиметься на землі особистого селянського господарства, передані в оренду товарному сільгоспвиробнику, дія мораторію? Та й, взагалі, враховуючи всі перелічені протиріччя, чи можлива передача в оренду земель особистого селянського господарства товарному сільгоспвиробнику?

       Важливо також, що на час розгляду у Верховній Раді цього Закону, — ще на стадії законопроекту, до нього Головним юридичним управлінням Верховної Ради надано зауваження на 10 сторінках!

       Щодо земельних та загальних питань цього зако­нопроекту, доцільно процитувати такі зауваження:

       «8. Законопроектом (нова редакція статті 33 Земельного кодексу України, зміни до статей 5 і 7 Закону України «Про особисте селянське господарство») пропонується встановити, що земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства можуть передаватися її власниками — громадянами у користування юридичним особам України і використовуватися останніми для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства без зміни цільового призначення земельних ділянок.

      У зв’язку з цим слід зазначити про таке.

       Відповідно до статті 1 Закону України «Про особисте селянське господарство» особисте селянське господарство — це господарська діяльність, яка проводиться без створення юридичної особи фізичною особою індивідуально або особами, які перебувають у сімейних чи родинних відносинах і спільно проживають, з метою задоволення особистих потреб шляхом виробництва, переробки і споживання сільськогосподарської продукції, реалізації її надлишків та надання послуг з викори­станням майна особистого селянського господарства, у тому числі й у сфері сільського зеленого туризму. Згідно із статтями 22, 33 і 121 Земельного кодексу України землі сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства у власність чи в користування мають право отримати тільки громадяни, а у власність — громадяни України. До того ж, відповідно до частини п’ятої статті 20 Кодексу види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою. Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33­37 цього Кодексу.

       Тобто, з положень статей 20, 22, 33, 121 Земельного кодексу України, а також статті 1 Закону України «Про особисте селянське господарство» вбачаються відповідні обмеження у використанні земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства. Відтак, проектом нівелюється принцип ведення особистого селянського господарства, закладений в Законі України «Про особисте селянське господарство» і Земельному кодексі України, лише громадянами та використання останніми земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства лише для особистих потреб».

       «15. Обраний у проекті закону нормотворчий підхід, не відповідає вимогам щодо якості законів в контексті верховенства права, гарантованого статтею 8 Конституції України, та не враховує правової позиції Конституційного Суду України, висловленої у Рішеннях від 29 червня 2010 року № 17­рп та від 2 листопада 2004 року № 15­рп.

       Так, відповідно до Розділу ІІ «Прикінцеві положення» проекту «цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування», відтак зміни, які вносяться проектом до статті 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення також набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування, оскільки іншого не передбачено цим проектом. Однак, внесені зміни до цієї статті 255 Кодексу в частині посилання на статтю 18844 Кодексу України про адміністративні правопорушення не можуть набирати чинності раніше, ніж набере чинності стаття 18844 Кодексу України про адміністративні правопорушення, яка відповідно до змін, внесених у цей Кодекс Законом України «Про метрологію та метрологічну діяльність», набирає чинності 1 січня 2016 року.

       Внесення законопроектом змін до деяких законодавчих актів є неповним і несистемним: з одних статей положення вилучаються, в інших щодо одного й того питання — залишаються. Зокрема, це стосується змін до Закону України «Про питну воду та питне водопостачання» щодо ліквідації висновку державної санітарно­епідеміологічної експертизи, проте необхідність отримання якого міститься в статті 30.

       Крім того, потребують техніко­юридичного доопрацювання й інші положення проекту, наприклад, це стосується виключення абзацу тринадцятого статті 1 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб­підприємців», який в чинному Законі вже виключено».

       Головне науково­-експертне управління Апарату Верховної Ради України також у своєму висновку від 25.12.2014 року вважає, що за результатами розгляду в першому читанні законопроект доцільно повернути суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання з наступним урахуванням висловлених зауважень та пропозицій.

       Комітет з питань промислової політики та підприємництва Верховної Ради, розглянувши законопроект, зазначив, що він у запропонованій редакції потребує суттєвого доопрацювання, оскільки прийняття його в такій редакції призведе до колізій відповідних норм та неповноти правового регулювання. Тому Комітет прийняв рішення — проект Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція) (реєстр. № 1580), поданий Кабінетом Міністрів України, внести на розгляд Верховної Ради України та пропонувати повернути його суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання.

       Однак, законопроект дивним чином дещо видозмінюється та приймається Верховною Радою вже як Закон.

       Тож в результаті маємо приклад того, коли депутати хотіли як краще, але поспіхом прийнятий недопрацьований законопроект ще більше заплутав ситуацію, не надавши ніякого спрощення у веденні бізнесу.

ПРОПОЗИЦІЇ

       На жаль, ситуація з розробкою, прийняттям і, головне, виконанням законів в Україні є, на мій погляд, майже критичною. Ми розглянули тільки одну галузь права і тільки поверхово, в інших же галузях права ситуація не краща. Необхідно терміново змінювати відношення законотворців, органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, пересічних громадян до законів. Виховувати, передусім, повагу до них. Для цього самі закони повинні стати «розумними», зрозумілими для всіх та не переобтяженими зайвими декларативними нормами. Законотворцям слід обережно, з врахуванням думки фахівців, з дієвим аналізом впливу нових норм на соціальний та економічний розвиток країни та її громадян змінювати чинне законодавство.

       Найкращим результатом таких змін, що повернуть довіру громадян до закону та держави, а також суттєво зменшать корупційні ризики у сфері земельних відносин, стане розробка та прийняття якісно нового Земельного кодексу України з проведенням справжньої кодифікації земельних законів, переглядом та зменшенням кількості підзаконних актів та викладенням їх у простій і доступній формі, зрозумілій не лише фахівцям (кожному по­своєму), а й пересічному громадянину, який має виконувати ці норми, щоб не бути покараним у разі їх невиконання.

«Землевпорядний вісник» № 5 2015